Das EUFLR folgt einem festgelegten Untersuchungsablauf: Auslöser, Voruntersuchung, förmliche Untersuchung und Entscheidung. Wenn ein Fall ausgelöst wird, führt die federführende zuständige Behörde (LCA) zunächst eine Voruntersuchung durch, um festzustellen, ob ein begründeter Verdacht vorliegt. Ist diese Schwelle erreicht, leitet die LCA eine förmliche Untersuchung ein, die letztlich zu einer Entscheidung führen kann, mit der Maßnahmen wie ein Produktverbot, der Rückruf vom EU-Markt oder die Entsorgung verhängt werden.
Dieser strukturierte Ansatz unterscheidet sich grundlegend von Importverbotsmodellen wie dem US-amerikanischen UFLPA. Nach dem UFLPA wird bei Produkten aus bestimmten Regionen davon ausgegangen, dass sie unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt wurden, und sie werden an der Grenze zurückgehalten, bis Unternehmen das Gegenteil nachweisen können. Die EUFLR hingegen erlaubt es, dass Produkte sowohl während der Voruntersuchung als auch während der formellen Untersuchung auf dem Markt verbleiben, was den Unternehmen mehr Zeit zur Vorbereitung und Stellungnahme gibt. Die Qualität dieser Stellungnahme ist jedoch nach wie vor von großer Bedeutung, und mangelnde Kooperation hat direkte verfahrensrechtliche Konsequenzen.
Wichtige regulatorische Meilensteine
- 14. Dezember 2025: Inkrafttreten der Verordnung.
- 14. Juni 2026: Datum des Inkrafttretens, Beginn der Durchsetzung;
- 26. Juni 2026: Veröffentlichung der Leitlinien der Kommission.
- 14. Dezember 2026: erster Überprüfungszeitraum.
- 14. Dezember 2027: zweiter Überprüfungszeitraum.
Verbleibende Unsicherheiten und warum sie jetzt von Bedeutung sind
Der Zweck der EUFLR ist klar: zu verhindern, dass Produkte, die unter Zwangsarbeit hergestellt wurden, auf den EU-Markt gelangen oder diesen verlassen. Wie die Durchsetzung jedoch in der Praxis funktionieren wird, wird sich erst zeigen, sobald erste Erfahrungen mit konkreten Fällen vorliegen. Zwei wesentliche Faktoren für Unsicherheit bleiben bestehen.
Keine neuen Sorgfaltspflichten, aber implizite Umsetzungsanforderungen
Die EUFLR besagt, dass sie keine neuen Sorgfaltspflichten schafft. Das erwartete Maß an Sorgfalt könnte jedoch dennoch erhöht werden. Die Struktur der EUFLR baut auf Konzepten aus etablierten Rahmenwerken auf, und die Behörden könnten von Unternehmen erwarten, dass sie während vorläufiger und formeller Untersuchungen konkretere und glaubwürdigere Anstrengungen nachweisen. Sorgfaltsmaßnahmen in Bezug auf Zwangsarbeit sind nicht nur einer von mehreren zu bewertenden Auswirkungen, sondern werden unter die Lupe genommen. Unternehmen, die während einer Voruntersuchung keine glaubwürdige, auf Zwangsarbeit ausgerichtete Sorgfaltsprüfung und keine produktbezogene Dokumentation nachweisen können, müssen mit einer höheren Wahrscheinlichkeit rechnen, dass der Fall in eine formelle Untersuchung eskaliert.
Die Ambitionen bei der Durchsetzung bleiben unklar
Zwar schreibt die EUFLR einen risikobasierten Ansatz vor, doch ist noch unklar, wie die Prioritäten bei der Durchsetzung gesetzt werden. Möglicherweise erfolgt eine ähnliche Ausrichtung wie beim UFLPA auf Sektoren mit hohen Auswirkungen sowie auf bestimmte Regionen oder Unternehmensgrößen. Eine zentrale praktische Ungewissheit betrifft die Ressourcenausstattung: Die Verordnung betont, dass die zuständigen Behörden und die Kommission über ausreichendes Fachwissen und ausreichende Kapazitäten verfügen sollten, legt jedoch kein öffentlich bekannt gegebenes Durchsetzungsbudget fest. Im Vergleich dazu wird die Durchsetzung der US-Vorschriften zur Zwangsarbeit durch klar identifizierbare Finanzmittel gestützt; der Kongress stellte rund 101 Millionen US-Dollar für die Durchsetzung des UFLPA bereit, was eine erhebliche Steigerung gegenüber den Vorjahren darstellt.
Kurz gesagt: Die Durchsetzungswirkung der EUFLR wird nicht nur von der rechtlichen Ausgestaltung abhängen, sondern auch davon, inwieweit die EU und die Mitgliedstaaten den Rahmen durch Leitlinien, Personalausstattung, Dateninfrastruktur und nachhaltige Finanzierungsentscheidungen in operative Kapazitäten umsetzen.
Was die EUFLR für Unternehmen bedeutet
Die EUFLR verlagert die Compliance-Dynamik weg von proaktiven Offenlegungspflichten oder laufenden Anforderungen an die Sorgfaltspflicht im Bereich der Menschenrechte, wie sie in Instrumenten wie der CSDDD vorgesehen sind. Stattdessen etabliert sie einen ermittlungsorientierten Prozess unter der Leitung der LCA. Wirtschaftsakteure sind nicht direkt verpflichtet, proaktive Maßnahmen zu ergreifen, solange sie nicht in den Geltungsbereich eines Verfahrens einbezogen werden; sobald dies jedoch der Fall ist, müssen sie während des gesamten Ermittlungsablaufs kooperieren.
Da die EUFLR einem „Investigation-First“-Ansatz folgt, werden Unternehmen, gegen die ermittelt wird, nicht mit denselben unmittelbaren betrieblichen Belastungen konfrontiert wie im Rahmen des US-amerikanischen UFLPA. Nach der EUFLR bleiben Produkte in der Regel während beider Ermittlungsphasen auf dem Markt.
Geltungsbereich: weiter gefasst als viele erwarten
Eines der wichtigsten Merkmale der EUFLR ist die Breite ihres Geltungsbereichs. Im Gegensatz zu vielen Produktvorschriften, die sich auf Importeure oder Hersteller konzentrieren, gilt die EUFLR für jeden Wirtschaftsteilnehmer, der Produkte auf dem EU-Markt in Verkehr bringt, dort bereitstellt oder aus der EU exportiert, unabhängig von Unternehmensgröße, Umsatz oder Branche.
Entscheidend ist, dass dies auch den Online-Verkauf umfasst. Jedes Unternehmen, das Produkte über eine Website für EU-Bürger bereitstellt, fällt in den Geltungsbereich der Verordnung – selbst wenn es keine physische Präsenz in der EU hat. Damit erstreckt sich die Reichweite der Verordnung auch auf große E-Commerce-Anbieter und Online-Plattformen.
Aufgrund des Umfangs der Verordnung gibt es einen großen Teil des Marktes, der sich noch nicht bewusst ist, dass diese Verordnung Auswirkungen auf ihn haben könnte, sobald sie in Kraft tritt. Diese Wissenslücke stellt an sich bereits ein erhebliches Geschäftsrisiko dar.
Beweislast: eine entscheidende Unterscheidung
Ein charakteristisches Merkmal der EUFLR und ein wesentlicher Unterschied zur US-Gesetzgebung zur Zwangsarbeit besteht darin, dass die Beweislast bei der Ermittlungsbehörde liegt und nicht beim Unternehmen. Die zuständige Behörde muss nachweisen, dass ein Produkt unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt wurde; es obliegt nicht dem Unternehmen, seine Unschuld zu beweisen.
Dies bedeutet jedoch nicht, dass Unternehmen passive Teilnehmer sind. Die Zusammenarbeit der Wirtschaftsakteure wird in jeder Phase ausdrücklich erwartet, und eine mangelnde Zusammenarbeit hat direkte verfahrensrechtliche Konsequenzen:
- Während der Voruntersuchung: Wenn ein Wirtschaftsakteur angeforderte Informationen nicht vorlegt, kann die LCA auf der Grundlage anderer verfügbarer Fakten zu dem Schluss kommen, dass ein begründeter Verdacht besteht, was automatisch eine förmliche Untersuchung auslöst.
- Während der förmlichen Untersuchung: Eine anhaltende mangelnde Zusammenarbeit kann dazu führen, dass die LCA einen Verstoß auf der Grundlage der verfügbaren Fakten feststellt, ohne dass das Unternehmen umfassend dazu Stellung nehmen kann. In der Praxis ermöglicht die mangelnde Zusammenarbeit der LCA, einen Verstoß gegen das Verbot von Zwangsarbeit allein auf der Grundlage der verfügbaren Fakten festzustellen, was die Grundlage für ein Marktverbot und einen Produktrückruf bildet.
Dies macht eine rechtzeitige, strukturierte und glaubwürdige Zusammenarbeit zu einem entscheidenden Element des Risikomanagements im Rahmen der EUFLR, auch wenn die Verordnung keine proaktiven Sorgfaltspflichten vorschreibt.
Strategische Entscheidung: Vorbereiten oder abwarten?
Unternehmen stehen vor einer grundlegenden strategischen Entscheidung: sich jetzt vorbereiten oder abwarten. Vorbereitung bedeutet den Aufbau von Reaktionskapazitäten, die Erstellung von Beweismaterialpaketen und die Einrichtung von Sorgfaltspflichten-Systemen, die speziell auf Zwangsarbeit zugeschnitten sind. Abwarten bedeutet zu akzeptieren, dass im Falle einer Voruntersuchung begrenzte Beweise das Eskalationsrisiko erhöhen und möglicherweise zu einer Feststellung eines Verstoßes sowie zu einem Importverbot führen können.
Die Sichtweise von LRQA ist eindeutig: Je besser das Sorgfaltspflicht-System ist und je stärker es auf Zwangsarbeit ausgerichtet ist, desto besser sind die Chancen eines Unternehmens, Probleme zu erkennen und zu beheben, bevor eine Untersuchung eskaliert. Die im Rahmen der EUFLR erforderlichen Schritte sind nicht auf diese Verordnung beschränkt; sie spiegeln bewährte Praktiken für verantwortungsvolle Beschaffung und Sorgfaltspflicht im Bereich der Menschenrechte im weiteren Sinne wider und werden die Widerstandsfähigkeit gegenüber mehreren Compliance-Verpflichtungen gleichzeitig stärken.
